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從監測到治理——大氣污染防治PPP孕育新機

時間:2018-06-11 14:14 作者:鎮江首創大氣
來源:中國大氣網 作者:湯明旺
 
     一、大氣污染防治PPP項目并不多見,且監測為主
     根據E20研究院的觀察,此前已出現少數大氣監測PPP項目。
     比如受到業界高度關注的廣西區環境物聯網(空氣質量監測站)PPP項目,納入建設和運營范圍的站點為廣西區75個縣級環境空氣質量自動監測站點和信息化軟件平臺(含運營監管軟件及監測數據管理軟件)。該項目分為A標和B標,其中A標包括桂林、柳州、河池、百色四個市39個站點及監測數據管理軟件開發項目,初始總投資概算為3175.28萬元、運維期儀器設備更新重置費用概算為3679.26萬元,中標方為中興儀器,成交金額為約1269.29萬元/年;B標包括南寧、欽州、賀州、崇左、防城港、北海、貴港、玉林、來賓、梧州10個市36個站點及運營監管軟件項目,初始總投資概算為3155.28萬元、運維期儀器設備更新重置費用概算為3396.24萬元,中標方為聚光科技,成交金額約為1108.80萬元/年。A、B標均為建設期6個月,運營期12年。該項目在依效付費機制上也有較好的安排,對環境監測類PPP有借鑒意義。
     (詳情參見:《全國首個環境質量監測PPP模式示范項目落地》《環境空氣質量監測PPP模式依效付費機制案例解析》)
       此外,還有總投資額為9701萬元的安徽省淮南市大氣環境監測與綜合治理系統建設PPP項目,該項目的建設內容為城市大氣環境在線監測與綜合治理系統,主要包括重點污染企業廠界監測點、建筑工地揚塵監測點、港口碼頭揚塵監測點、物料揚塵監測點、混凝土攪拌站揚塵監測點、城區環境空氣質量加密網格點(部分包含噪聲監測功能)、交通路口機動車尾氣監控點以及城市大氣環境在線監測指揮中心、大氣環境監測與綜合治理系統軟件平臺等,合作期10年。根據中標公告顯示,中標社會資本為淮南潤成科技股份有限公司,中標價為建設及維護固定總價16210萬元。
       從這些大氣污染相關的PPP項目來看,主要是大氣(空氣)質量監測為主,建設內容基本為監測站及監管相關軟件平臺,回報機制上為純政府付費,中標企業則以環境監測或通訊設備制造商。
 
       二、大氣污染實質治理PPP項目的鎮江案例
       根據鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目資格預審等有關文件可以發現,大氣污染實質性治理領域首次出現PPP模式。
       鎮江新區大氣污染綜合防治項目主要建設內容由針對鎮江新區新材料產業園、臨港工業園區內大氣污染物的實時在線監控系統、治理系統組成。其中,監測系統具體內容包括園區環境空氣質量監測超級站、園區周界特征因子在線監測與移動監測系統、企業廠界VOCs在線監測系統、企業污染源 VOCs 在線監控系統和監控中心軟件平臺系統等;治理系統具體內容包括質量保障實驗室、工程技術咨詢服務中心、環境應急治理車等。
       該項目總投資12303.62萬元;年均運營維護成本1583.22萬元,包括日常質控費用、運維、電費、網絡費、日常耗材及易損件的更換、軟件平臺、實驗室的日常維護等。運營期12年。
       運營維護范圍包括:
      (1)對環境空氣質量監測超級站、園區周界特征因子在線監測、移動監測系統、企業廠界VOCs在線監測、企業污染源VOCs在線監測點、監控中心軟件平臺、質量保障實驗室、環境應急治理車等進行日常維護,并保證其有效平穩運行;
      (2)依托工程技術咨詢服務中心及質量保障實驗室在新區范圍內開展企業環境隱患排查診斷、VOCs 排污量核算、企業“一廠一策”治理、環境評估及規劃、治理方案的評審及工程驗收、分散收集與集中處理等涉及大氣污染物排放的治理業務;
      (3)采用包括但不限于環境應急治理車在內的治理手段與方法,對新區范圍內包括但不限于餐飲油煙、道路及堆場、機動車尾氣、汽車4S 店廢氣等環境污染問題進行綜合治理。
       該項目付費機制上是可行性缺口補助。可行性缺口補助=可用性付費+運維績效付費-使用者付費-政府方應分配的污染治理業務利潤。
       對社會資本方的要求上,包括“經營范圍需有環保監測設備生產、檢測或大氣污染治理之一”、“應具有實施本項目所需的技術能力和管理能力,資格預審申請人需提供一個環境監測、檢測或環境治理相關案例”等,即必須為環保設備制造、監測或治理方面的企業。
       顯然,和此前僅為環境監測相比,鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目已實質包含大氣污染治理的內容,并將治理績效作為付費的依據。在回報機制上,鎮江項目還包括對第三方的服務收入(如規劃咨詢服務等),因此為可行性缺口補助。對于真正參與大氣污染治理的環保企業而言,最重要的是此類項目強調運營、突出績效,這對專注大氣治理的相關投資運營商是一大利好。
 
       三、大氣治理PPP能走多遠
       大氣治理有很大商機。環保部部長李干杰在2018年全國環境保護工作會議上的講話中指出,未來三年,打好污染防治攻堅戰,重中之重是打贏藍天保衛戰,進一步明顯降低PM2.5濃度,明顯減少重污染天數,明顯改善大氣環境質量。這意味著“藍天保衛戰”之下,大氣污染治理市場可期。其中包括工業企業廢氣治理和城市大氣污染治理兩個方面。前者實際上更多是工業企業自行治理或采取第三方治理模式。本文均指后者。
        大氣治理市場化路徑是政府購買服務還是PPP?根據E20市政環保PPP的分類,大氣污染治理(不含工業企業廢氣排放治理,僅公共領域的空氣治理)屬于D類。因此,在不含融資和基建工程、設備采購的情況下,一般為政府購買服務領域(非PPP)。從目前實際看,大氣治理市場化確實大多數采取的是政府購買服務。以北京為例,據不完全統計,包括順義區、石景山區等多個區縣,均以大氣污染第三方綜合治理服務的方式進行實施,多個項目的中標社會資本為北京首創博桑環境科技股份有限公司。

 圖 E20市政環保PPP分類格局圖

 
        值得注意的是,《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)劍指違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題,不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。在“藍天保衛戰”的背景下,大氣污染防治難免涉及治理所需原材料、燃料、設備、產品甚至部分建設工程的情形。因此,大氣污染治理(不含工業企業廢氣排放治理,僅公共領域的空氣治理)的部分市場化項目,從D類轉變為C類(政府購買型或政府付費型PPP),個別項目還可能涉及少量使用者付費的內容(如鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目)。從E20所觀察的環衛市場化演變來看,也出現了從政府購買服務為主到環衛PPP項目涌現的過程。同時,考慮多個區域捆綁進行聯防聯控的實際需要,采取PPP模式可能更有整合效率。當然,大氣污染防治PPP項目的合作邊界、風險分配、運營績效、考核辦法、付費機制等需要深化,特別是將工業企業廢氣排放治理與城市大氣污染治理相區別,并在空氣質量改善這一關鍵績效上進行細致安排、體現按效付費。E20研究院執行院長薛濤曾指出,社會管理范疇的大氣治理(如汽車等移動源尾氣治理、餐飲油煙、秸稈焚燒等分散源治理)和工業排污的治理(如工業企業脫硫脫硝和VOCs治理),嚴格意義上不屬于PPP模式的應用范疇。也就是說,大氣污染防治PPP的范圍原則上限定在公共領域,而不是針對工業企業、餐飲企業、汽車使用者等部門。此外,諸如政府機關室內空氣治理,雖有公共性,但直接受眾并非公眾,也不屬于PPP范疇。
        因此,未來大氣污染防治PPP項目有望增多,為大氣治理相關企業帶來一定的發展機遇。
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